31 sierpnia był ostatnim dniem obowiązywania specustawy mieszkaniowej. Postępowania rozpoczęte przed tą datą nie przepadają, ale od 1 września nie będzie można uruchamiać nowych inwestycji w tym trybie.
Jego rolę ma przejąć przede wszystkim zintegrowany plan inwestycyjny. Zmiana nie zatrzyma budów z dnia na dzień, lecz może przesądzić o tym, jak szybko miasta będą uwalniać kolejne tereny pod mieszkania.
Osiem lat wyjątkowej ścieżki
Specustawa mieszkaniowa, powszechnie nazywana „lex deweloper”, weszła w życie w sierpniu 2018 r. Jej najważniejsze rozwiązanie polegało na tym, że rada gminy mogła ustalić lokalizację inwestycji mieszkaniowej także wtedy, gdy obowiązujący plan miejscowy nie przewidywał w danym miejscu zabudowy mieszkaniowej. Inwestycja musiała jednak spełnić wymagania ustawy i lokalne standardy urbanistyczne, a ostateczna decyzja należała do samorządu.
Nie było to zatem automatyczne pozwolenie na budowę ani prawo do pominięcia gminy. Inwestor składał wniosek wraz z koncepcją, mieszkańcy mogli zgłaszać uwagi, a rada gminy podejmowała uchwałę o ustaleniu lokalizacji albo odmawiała jej ustalenia. Dopiero później inwestor przechodził do dalszych etapów procesu budowlanego.
Specustawa od początku budziła spory. Jej przeciwnicy widzieli w niej możliwość omijania planów miejscowych, zwłaszcza tam, gdzie były one nieaktualne albo wykluczały funkcję mieszkaniową. Zwolennicy wskazywali natomiast, że bez tej ścieżki znacznie trudniej byłoby przekształcać dawne tereny przemysłowe, biurowe i poprzemysłowe w nowe fragmenty miasta.
Nawet 100 tys. mieszkań, ale to szacunek branży
Według Polskiego Związku Firm Deweloperskich liczba mieszkań wybudowanych na podstawie specustawy może sięgnąć 100 tys. Dla porównania deweloperzy w ostatnich latach rozpoczynali w Polsce budowę około 120–130 tys. mieszkań rocznie. Branżowy szacunek wskazuje więc, że nie było to rozwiązanie marginalne, choć nie należy traktować tej liczby jak kompletnej urzędowej statystyki wszystkich zakończonych inwestycji.
– Znaczenie „lex deweloper” najlepiej widać nie w skali pojedynczej budowy, lecz w łącznym potencjale terenów, które można było przywrócić miastu. Specustawa nie tworzyła mieszkań sama, ale pozwalała rozpocząć rozmowę o inwestycji tam, gdzie zwykła ścieżka planistyczna była zamknięta albo bardzo długa – komentuje Jarosław Jędrzyński, ekspert portalu RynekPierwotny.pl.
Rozpoczęte postępowania nie przepadają
Wygaśnięcie ustawy 1 września nie oznacza skasowania wszystkich projektów przygotowywanych na jej podstawie. Przepisy przejściowe pozwalają kontynuować postępowania wszczęte przed tą datą. Rada gminy będzie więc mogła podjąć uchwałę lokalizacyjną również po 31 sierpnia, jeżeli sprawa została wcześniej skutecznie rozpoczęta.
Samo wygaśnięcie ustawy nie przekreśla również inwestycji, które uzyskały już uchwałę lokalizacyjną i znajdują się na kolejnych etapach przygotowania albo realizacji. Granica dotyczy przede wszystkim nowych postępowań: od 1 września kolejnego projektu nie będzie można już uruchomić w trybie specustawy.
– Wygaśnięcie specustawy nie unieważnia uchwał ani pozwoleń wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów i nie wstrzymuje realizowanych inwestycji. Od 1 września nie można natomiast wszczynać nowych procedur w tej szczególnej formule. Wpływ zmiany na podaż zobaczymy więc z opóźnieniem, a nie z dnia na dzień – podkreśla Jarosław Jędrzyński.
ZPI ma zastąpić specustawę
Podstawowym następcą „lex deweloper” ma być zintegrowany plan inwestycyjny, czyli ZPI. Jest on szczególną formą planu miejscowego, uchwalaną przez radę gminy na wniosek inwestora. W przeciwieństwie do specustawy nie jest ograniczony wyłącznie do inwestycji mieszkaniowych.
Inwestor przedstawia projekt ZPI, a wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi z nim negocjacje dotyczące planu oraz umowy urbanistycznej. W umowie inwestor zobowiązuje się do realizacji inwestycji uzupełniającej, np. drogi, infrastruktury technicznej, szkoły, przedszkola lub obiektu rekreacyjnego. Może również pokryć określone koszty ponoszone przez gminę. Projekt podlega opiniowaniu, uzgodnieniom i konsultacjom społecznym, a na końcu trafia pod głosowanie rady gminy.
ZPI zachowuje zatem najważniejszą ideę specustawy: inwestor nie otrzymuje prawa do zabudowy jednostronnie, lecz proponuje gminie kompleksowe rozwiązanie, które może obejmować zarówno mieszkania, jak i infrastrukturę potrzebną ich przyszłym mieszkańcom.
To nie jest „lex deweloper” pod nową nazwą
Różnice są jednak istotne. Uchwała podejmowana na podstawie specustawy miała charakter rozstrzygnięcia dla konkretnej inwestycji. ZPI jest aktem prawa miejscowego i po wejściu w życie zastępuje na objętym obszarze wcześniejszy plan miejscowy albo jego część.
Bardziej rozbudowane są także negocjacje pomiędzy gminą a inwestorem. Mogą one poprawić jakość inwestycji i zwiększyć udział dewelopera w finansowaniu infrastruktury, ale jednocześnie podnoszą znaczenie doświadczenia urzędu oraz jasnych reguł prowadzenia rozmów. Rady gmin mogą określać w uchwałach zasady przygotowywania umów urbanistycznych, lecz praktyka w poszczególnych miastach dopiero się kształtuje.
Specustawa przewidywała podjęcie uchwały lokalizacyjnej zasadniczo w ciągu 60 dni od publikacji kompletnego wniosku, a w uzasadnionych przypadkach w ciągu 90 dni. W przypadku ZPI obowiązuje termin na końcową decyzję rady gminy, ale wcześniejsze negocjacje, uzgodnienia i konsultacje nie mają jednego, prostego terminu dla całej procedury. Dla inwestora ważna będzie więc nie tylko treść przepisów, lecz także sprawność konkretnego samorządu.
Ryzyko pojawi się w przyszłej podaży
Największe znaczenie zmiana może mieć w dużych miastach, gdzie część atrakcyjnych terenów nadal posiada przemysłowe, magazynowe lub usługowe przeznaczenie, nieodpowiadające już sposobowi rozwoju okolicy. Klasyczna zmiana planu miejscowego może trwać długo, natomiast uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie wszędzie będzie możliwe lub wystarczające dla dużego osiedla.
Jeżeli procedury ZPI będą sprawne i przewidywalne, wygaśnięcie specustawy okaże się przede wszystkim zmianą instrumentu. Jeżeli natomiast negocjacje będą przeciągane, a wymagania poszczególnych gmin trudne do oszacowania, część projektów może zostać odłożona. Koszt przygotowania skomplikowanego planu i infrastruktury może też premiować największych deweloperów, dysponujących kapitałem i zespołami planistycznymi.
Nie musi to ograniczyć liczby mieszkań oddawanych w najbliższych kwartałach, ponieważ obecna produkcja wynika z decyzji podjętych wcześniej. Potencjalne wąskie gardło ujawniłoby się później: najpierw w liczbie projektów gotowych do rozpoczęcia, następnie w rozpoczynanych budowach, a dopiero na końcu w ofercie i oddaniach.
Podwójna zmiana w planowaniu przestrzennym
Wygaśnięcie „lex deweloper” zbiega się z graniczną datą reformy planistycznej. Najpóźniej 31 sierpnia tracą moc dotychczasowe studia uwarunkowań, które zastępują plany ogólne gmin. Nie oznacza to utraty ważności obowiązujących planów miejscowych, ale zwiększa znaczenie tego, jak daleko poszczególne gminy zaszły z przygotowaniem nowych dokumentów.
Dla rynku jest to więc nie jedna techniczna korekta, lecz szersza zmiana sposobu uruchamiania gruntów pod zabudowę. Deweloperzy, właściciele ziemi i samorządy będą musieli równolegle nauczyć się funkcjonowania planów ogólnych oraz częstszego wykorzystywania ZPI.
Prawdziwy test zaczął się 1 września
Specustawa kończy działanie po ośmiu latach, ale jej projekty pozostaną na rynku jeszcze długo. Dlatego ocena zmiany nie powinna sprowadzać się do pytania, czy „lex deweloper” było dobre albo złe. Ważniejsze jest to, czy nowe narzędzia pozwolą równie skutecznie przekształcać zdegradowane i niewykorzystane tereny, jednocześnie zapewniając gminom infrastrukturę oraz kontrolę nad ładem przestrzennym.
– Jeżeli ZPI zacznie działać na większą skalę, będziemy mieli do czynienia z uporządkowaniem dotychczasowej ścieżki. Jeżeli pozostanie instrumentem stosowanym sporadycznie, dzisiejsze wygaśnięcie specustawy może po kilku latach przełożyć się na mniejszą podaż nowych projektów. Nie rozstrzygnie tego sama ustawa, lecz praktyka samorządów – podsumowuje ekspert portalu RynekPierwotny.pl.
Jarosław Jędrzyński, ekspert portalu RynekPierwotny.pl